Libertés fondamentales: les parlements mis en touche

L’accord, signé en octobre dernier entre l’Union et les Etats-Unis, dans le cadre de la lutte antiterroriste, autorise les compagnies aériennes européennes à transmettre aux autorités américaines une liste de 34 données sur les passagers stockées dans leur système de réservation. Parmi ces informations : le nom, l’adresse mais aussi des informations comme les préférences alimentaires ou l’état de santé. Le gouvernement français est, avec son homologue grec, le seul à ne pas l’avoir fait ratifier par son Parlement.
En France, ce procédé a soulevé le mécontentement des parlementaires, privés de leur droit d’approbation. « Est-il normal et acceptable que des accords d'une telle importance, qui concernent des matières qui figurent au premier rang des compétences législatives et qui touchent directement aux droits des individus, ne fassent l'objet d'aucune approbation parlementaire, ni au niveau national, ni au niveau européen? Et comment justifier le fait que le Parlement français soit quasiment le seul, sur l'ensemble des parlements nationaux des vingt-cinq Etats membres de l'Union, à ne pas pouvoir se prononcer par un vote conditionnant l'approbation de tels accords ? », s’est insurgé Hubert Haenel, le président de la délégation pour l’Union européenne au Sénat.

Sacrifié pour plus d'efficacité

A l’origine de cette exception française : l’interprétation par le gouvernement d’un avis du Conseil d’Etat, saisi en 2003 à l’occasion de la signature d’un accord d’extradition et d’entraide entre l'Union et les Etats-Unis. A l’époque, la plus haute juridiction administrative française devait répondre à la question suivante, posée par le gouvernement : comment le Conseil de l’Union européenne peut-il conclure des engagements internationaux avec des Etats tiers? Objet de cet interrogation : les articles 24 et 38 du Traité sur l’Union européenne (TUE). Ils permettent au Conseil de l’Union d'engager, puis de conclure, des accords avec des Etats tiers dans les matières relevant de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, sans demander l'approbation du Parlement européen.
L'interrogation liminaire était alors de savoir si ces accords étaient conclus au nom de l’Union en tant que telle ou au nom des Etats membres. Le Conseil d’Etat avait tranché en faveur de la première solution. Son interprétation est désormais admise par tous : elle confère à l’Union une personnalité juridique dont les traités ne font pas mention. Restait à évaluer jusqu’à quel point les Etats membres avaient leur mot à dire, notamment sur les modalités d’association de leur parlement national. Le paragraphe 5 de l’article 24 du TUE les autorise à faire ratifier de tels accords si leurs règles constitutionnelles le préconisent.
Le Conseil d’Etat a estimé que pour rendre l’Union plus efficace, mieux valait considérer que ce n'était pas le cas. Le gouvernement a choisi de le suivre. C’est la troisième fois que cette interprétation de l’avis du Conseil d’Etat est utilisée. A chaque fois, le Parlement français a fait part au gouvernement de son désaccord. En vain pour l’instant. Une lettre envoyée en septembre dernier par Hubert Haenel au Premier ministre, lui demandant de s’expliquer sur cette lecture de l’article 24, est restée sans réponse.

Emilie Defay

Avis du Conseil d'Etat du 7 mai 2003
Dans son avis n° 368.976 du 7 mai 2003, le Conseil d'Etat estime que le Conseil de l’Union peut conclure des engagements internationaux avec des États tiers au nom de l'Union européenne. Il juge préférable en outre que le gouvernement ne donne pas à ratifier ce type d'accord au Parlement.  

 

Le Conseil d'Etat

Créé le 13 décembre 1799
Place du Palais Royal, Paris 1er arrondissement
Effectif : 322

A la fois conseil et juridiction, le Conseil d’Etat reçoit du Secrétariat général des affaires européennes tous les projets d’actes européens adressés au gouvernement français par la Commission européenne. Depuis 1993, il a sept jours pour identifier les textes ou parties de textes qui relèvent de la loi au sens de l’article 34 de la Constitution (environ 300 textes par an), et en expédier la liste au secrétariat général du gouvernement. Celui-ci les transmet immédiatement aux présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale. Par ce geste, les deux chambres sont automatiquement saisies.

Josselin Huchet

 

La représentation britannique : un service bien compris

La représentation britannique défend les intérêts de Londres auprès des eurodéputés. Sa mission : fournir des stratégies de lobbying aux ministères.

La Représentation permanente britannique (UKrep) auprès du Parlement européen se définit comme un « prestataire de services »: elle fournit un mode d'emploi du Parlement et de ses acteurs aux experts britanniques chargés de défendre la position nationale. « Nous élaborons des stratégies de lobbying auprès du Parlement pour nos fonctionnaires de Bruxelles et de Londres », explique un de ses membres. Cinq personnes travaillent à plein temps dans ce service qui dépend du Foreign Office, le ministère des affaires étrangères. Leur charge de travail s’est accrue avec la montée en puissance du Parlement européen ces dernières années. Quand Londres voit émerger un sujet important pour les intérêts britanniques dans le débat européen, la UKrep identifie les dix à vingt personnes qui comptent au sein du Parlement européen.Ce sont eux que la Représentation va cibler et tenter de sensibiliser au point de vue britannique. Rapporteurs, chefs de groupe, ou membres importants des commissions vont être approchés directement par les ministères. Peu importe leur nationalité. Les nouveaux membres de l'Union comme les Polonais sont des alliés de choix. « Nous travaillons autant avec les Britanniques qu’avec les autres », note un membre de la UKrep.

Les politiques parlent aux politiques

Dans la mesure du possible, les ministres eux-même se déplacent au Parlement pour faire valoir leur point de vue. Une habitude qui les distingue de leurs homologues français. « Les politiques aiment parler aux politiques, c'est pourquoi nous fournissons seulement des clés d'accès aux ministères. Depuis début 2006, les parlementaires ont reçu la visite d'une trentaine de ministres britanniques », se félicite la Représentation permanente. Le rapporteur fictif, membre d’une commission, est un gibier de choix. Issu de la tradition parlementaire britannnique il est chargé, lorsque le parti adverse est désigné pour rapporter au nom de sa commission, de rédiger des amendements alternatifs pour son parti. A Stasbourg, il est la cheville ouvrière du compromis entre les grands groupes politiques. Après la première lecture de la directive services, le député conservateur Malcom Harbour, investi rapporteur fictif par le PPE-DE, face à la rapporteure officielle Evelyne Gebhardt (PSE) a ainsi été particulièrement courtisé par son ministre du Travail. « La révision de la directive, soutenue par les travaillistes, était très critiquée par la presse conservatrice », explique son attachée parlementaire. Mais si les uns voulaient modifier la proposition Bolkestein, personne ne souhaitait la détruire totalement. Il fallait un compromis entre le PPE et les PSE. Et donc s’entendre au final sur des amendements qui, tout en permettant de libéraliser les services, « ne nuiraient pas aux intérêts britannniques ». Après accord sur une formulation de compromis, Malcom Harbour a donc été chargé de convaincre les eurodéputés britannniques de son groupe de s’y rallier. « Nous ne défendions pas le gouvernement de Tony Blair, souligne l’attachée parlementaire, nous plaidions seulement pour le consensus ».

Main dans la main avec les lobbies

L’influence britannique s’exerce également au jour le jour par les « briefings », équivalents des notes françaises présentant les intérêts nationaux en jeu dans les textes examinés. « Ce sont les fonctionnaires ministériels qui sont chargés de les rédiger, explique-t-on à la représentation permanente britannique. Quand un fonctionnaire est chargé d’un dossier, il doit le suivre tout au long du processus de décision européen. » La Représentation permanente britannique est aussi réputée pour travailler main dans la main avec les lobbys sectoriels. Un membre du SGAE décrit les fonctionnaires britanniques accompagnant les lobbyistes jusque dans les bureaux des eurodéputés. Inimaginable pour des Français ! « Ce n'est pas dans nos habitudes, commente-t-on à la UKrep. Mais il nous arrive de faire se rencontrer eurodéputés, fonctionnaires et lobbyistes, par exemple, avec des ONG en ce qui concerne le changement climatique ».

Josselin Huchet / Guillaume Guichard

 

• Michelle O’Neil, lobbyiste, Honeywell Europe: «Les délégués Français sont ouverts, mais ils ont des difficultés à utiliser l'anglais pour négocier. Et ce qui les préoccupe le plus, ce sont les dossiers concernant la France : la créations de nouveaux emplois chez eux, ou l’industrie.»
• Joel Hasse Ferreira, eurodéputé, PSE, Portugal :« La délégation française est plutôt intéressée par les aspects emploi et affaires sociales. Ils sont plus présents pendant les réunions sur ce type de dossiers. Ils ont parfois des points de vue très intéressants. Mais les Anglais sont plus efficaces, ils ont une stratégie particulière. »
• Dirk Sterckx, eurodéputé, ALDE, Belgique :« La France est un grand pays, ils ont une diplomatie très entraînée. Quand des dossiers les intéressent, ils viennent me voir. La représentation française est très forte en lobbying. Ils défendent leur position avec beaucoup d’énergie. Mais les Anglais sont les plus efficaces. Les Français viennent en tant que diplomates. Les Anglais viennent avec des spécialistes, des gens du terrain, qui connaissent bien les dossiers. Ils sont clairs dans leur communication et très actifs. Depuis toujours. »
• Evelyne Gebhardt, eurodéputée, PSE, Allemagne :« Je ne fais pas de politique pour la France ou pour l’Allemagne, mais pour l’Europe. Il est très important de parler avec tous les représentations permanentes. Mais pour moi, les contacts les plus importants sont les personnes qui travaillent et dont les intérêts sont directement impliqués, les lobbyistes qui apportent leurs connaissances particulières de leurs métiers. »
• Sebastian Marx, lobbyiste, COLIPA (The European Consmetic toiletry and perfumery association): « C’est toujours utile d’avoir des contacts avec des ministres, des représentants permanents, des fonctionnaires. Mais le plus pertinent c’est de leur parler face à face au Parlement, à Strasbourg ou à Bruxelles. Là, il n’y a pas de différence de nationalité, mais des différences de personnalité ».

Ekaterine Kipshidze

 

Des problèmes de communication

Si elles partagent un objectif commun, les trois composantes de la délégation française ne sont pas toujours parfaitement coordonnées. « Nous ne formons pas une entité, déplore un diplomate appartenant la délégation. Il peut y avoir des problèmes de communication entre la RP, le SGAE et les chargés ministériels. Parfois, nous nous marchons sur les pieds. Sur certains dossiers, nous n'allons pas voir tous les députés, sur d’autres, chaque composante va voir tout le monde. » De même, il n’est pas rare que des chargés de mission court-circuitent le SGAE en transmettant directement une proposition d’amendement à un député.
La délégation réalise un travail qui s’apparente à du « lobbying gouvernemental », selon l'un de ses membres. Lobbying noble, car il s'agit de défendre l'intérêt général, à mille mille -officiellement- de tout intérêt privé. Tradition républicaine oblige.

 

Règle de trois

Les fonctionnaires de la RP sont en première ligne. Ils évoluent en contact constant avec les eurodéputés, tant à Bruxelles pour le travail des 20 commissions, qu'à Strasbourg où ils suivent les votes dans les commissions puis en plénière. Deux diplomates chargés des relations avec le Parlement européen, sont systématiquement présents à chaque plénière. Ils sont secondés par un volontaire international et épaulés par les conseillers de secteur, qui effectuent le déplacement à Strasbourg en fonction de l'ordre du jour.
Deuxième composante de la délégation française : les chargés de mission ministériels. Ils viennent de Paris pour suivre les débats en plénière et les travaux de la commission parlementaire qui concernent leur ministère. Ils recueillent des informations auprès des eurodéputés et des lobbyistes qui serviront à établir ou faire évoluer la position du ministère au sein des réunions interministérielles du SGAE. Auprès des eurodéputés, ils soutiennent la position officielle de la France, en coopération avec les autres membres de la délégation.
Le SGAE supervise. Il coordonne les informations glanées par la RP et les ministères pour asseoir une position commune. Il rappelle aussi aux députés français la position nationale sur les enjeux communautaires. Pour cela, le SGAE recourt à l’artillerie lourde en leur transmettant des notes à chaque moment-clé : la nomination du rapporteur, le passage du texte en commission et le vote en plénière. Pour approcher les députés de toutes nationalités, il se contente de la cavalerie légère : des entretiens informels. Enfin, les fonctionnaires du SGAE suivent en direct les votes dont ils s’empressent de faxer les résultats à Paris.

Cibler les plus influents

Les représentants permanents dialoguent avec les parlementaires, mais également avec leurs assistants comme les administrateurs du Parlement et des groupes politiques. « L'important, c'est d'identifier les acteurs les plus influents sur les différents sujets et de constituer des réseaux », confirme un membre de la RP. Les rapporteurs, les contre-rapporteurs, les présidents de commission, les coordinateurs de groupe politique constituent des cibles privilégiés. La RP vise aussi en priorité les eurodéputés français, sans pour autant négliger les parlementaires étrangers les plus importants ou les plus enclins à appuyer les intérêts de la France.
De manière générale, la délégation française n'hésite pas offrir son expertise, voire un soutien logistique à un eurodéputé qui souhaiterait déposer un amendement conforme à la ligne soutenue par le gouvernement. Un échange gagnant-gagnant. « Le dépôt d'amendement, c'est de l'or en barre pour la notoriété d'un parlementaire, explique un fonctionnaire du SGAE. Les députés sont demandeurs d'informations pour briller dans leurs commissions. Et nous, nous devons œuvrer pour que la norme communautaire soit favorable aux intérêts français. »

Session, mode d'emploi

« Les 732 députés, ou presque, sont à Strasbourg pendant la session. C’est un moment privilégié pour mener des activités d’influence », explique Stéphane Paillé, chargé des relations avec le Parlement européen pour la Représentation permanente (RP). Principale mission de la délégation française au Parlement : consolider la position nationale au Conseil en influant sur les députés européens. La semaine qui précède la plénière, une réunion en visioconférence permet de définir les rôles de chacun à l’avance. Histoire d'optimiser les forces.

La délégation française au Parlement européen

Créée en 1951.
Parlement européen, bâtiment Winston Churchill, Allée du Printemps, Strasbourg
Effectif : 6 à 7 personnes en moyenne.

L’administration française a mis longtemps à admettre qu’un eurodéputé puisse exercer de réels pouvoirs. Depuis 2003, elle s’efforce vigoureusement de redresser la barre. Simple organe consultatif au moment de sa création, le Parlement européen a pris du muscle à petits pas, au fur et à mesure de la construction européenne. La création du marché unique constitue un premier seuil. Les eurodéputés, élus au suffrage universel depuis 1979, obtiennent les prémices de véritables pouvoirs législatifs. Surtout, la procédure de co-décision, introduite dans le traité de Maastricht, puis largement étendue par le traité d’Amsterdam, place le Parlement sur un pied d’égalité avec le Conseil en matière législative.
Son pouvoir d’amendement vaut désormais de l’or. Et fait converger vers lui les agents d’influence de tous horizons (représentants des Etats membres, fonctionnaires de la Commission, lobbyistes... ). Trois méthodes sont à la disposition des 732 députés pour proposer leurs amendements. Ils peuvent le faire par le biais de leur groupe politique, à l’occasion du débat du texte en commission ou encore au moment de la séance plénière, à condition de recueillir la signature d’au moins 37 parlementaires. Le choix du rapporteur, privilège de la conférence des présidents, le vote en commission puis le vote en plénière constituent donc des moments du parcours décisifs pour les agents d’influence.
L’enjeu pour la délégation française au Parlement : consolider la position défendue par la France au Conseil. Sur les dossiers qu’elle considère comme les plus sensibles, la délégation doit s’assurer que les amendements déposés, puis les votes, viendront conforter les intérêts nationaux. Pour mener cette mission, elle regroupe des membres de la Représentation permanente, du Secrétariat général des Affaires étrangères et des chargés de mission ministériels. Un trident qui a vu ses effectifs s’accroître depuis 2004, pour répondre notamment à l’afflux des parlementaires des nouveaux Etats membres. Mais l’eurodéputé, fort de ses nouvelles prérogatives, reste encore largement imprévisible. Et difficile à capturer.

Matthieu David

 

Lorsque le Conseil et le Parlement européen n'arrivent pas à se mettre d'accord sur un texte, il existe un dernier recours: la conciliation. C'est la seule fois dans la procédure législative qu'ils se rencontrent directement.

Le Parlement européen et le Conseil, face à face pour légiférer. Le soir du mardi 21 novembre, un comité de conciliation se réunissait à Bruxelles, dans le bâtiment Spinelli du Parlement. L'enjeu: trouver un terrain d'entente sur l'initiative «Inspire» qui vise à doter l'Union d'une meilleure cartographie pour appuyer ses politiques, notamment dans l'environnement. Codifiée en 1999 dans une déclaration commune du Parlement, du Conseil et de la Commission, la conciliation constitue l'ultime recours pour «sauver» un projet législatif en codécision après le rejet de la position commune du Conseil par le Parlement européen en seconde lecture.
Particularité de cette procédure: elle oblige les membres du Conseil à négocier en tête à tête avec les parlementaires. D'un côté, les représentants des 25 Etats membres dirigés par le président en exercice du Conseil. De l'autre, une délégation d'eurodéputés sous la houlette d’un des vice-présidents du Parlement. La Commission européenne est aussi de la partie, mais uniquement pour favoriser le rapprochement des positions du Parlement et du Conseil. La soirée débute justement par un trilogue dès 19 heures, avant de se poursuivre par une réunion des deux délégations, chacune de leur côté.

Des négociations en amont

En réalité, la conciliation a commencé plusieurs semaines avant le comité. «Tout le travail est fait en amont avec des trilogues formels ou informels et des discussions de chaque côté, confirme un diplomate. C'est parfois usant pour les représentants des Etats membres car le Parlement défend ses amendements jusqu'au bout.» La plupart des points de discordes ont déjà été réglés. Pourtant, quand la soirée de conciliation débute, «rien n'est joué à l'avance», précise Erna Hennicot-Schoepges, membre de la délégation parlementaire. «Les deux délégations discutent séance tenante, explique cette ancienne ministre luxembourgeoise qui a déjà participé à des conciliations dans l'autre camp. Et le rapporteur négocie avec le Conseil pendant les interruptions entre deux réunions.»
Ces interruptions sont l'occasion de discussions de couloirs entre parlementaires et représentants du Conseil. Des rencontres informelles qui permettent de se renseigner sur les derniers points de blocage. Les membres de la RP approchent les eurodéputés pour que la position de la délégation parlementaire évolue dans le sens des intérêts français: «Nous discutons avec eux longtemps à l'avance car il ne faut pas attendre de miracle au moment du comité de conciliation, précise un fonctionnaire. C'est plus efficace avec les parlementaires français. Avec les autres nationalités, il est plus difficile de savoir si notre message est bien passé. En tout cas, mettre la pression sur les députés serait contre-productif.»

Le Parlement s'affirme

L'horloge affiche 23h45 dans les couloirs du bâtiment Spinelli. Finalement, les délégations du Conseil et du Parlement auront eu besoin de deux réunions pour parvenir à un compromis. Les derniers amendements qui posaient problème sont retirés, le comité de conciliation peut enfin commencer. Cette grand' messe rassemble l'ensemble des protagonistes de la soirée pour une ultime réunion qui tourne à la séance d'auto-congratulations et ne dure qu'une dizaine de minutes. «Dans les faits, le comité de conciliation ne fait qu'entériner l'accord obtenu plus tôt dans la soirée, explique un diplomate français. Les Etats et les députés qui étaient contre ne prennent pas la parole.»
Les présidents de chaque délégation rappellent les termes de l’accord. L'épilogue d'une longue soirée de négociations qui n'a pas manqué d'agacer certains représentants du Conseil: «Inspire n'a pas été un dossier où les parlementaires ont prouvé l'intérêt d'aller jusqu'en conciliation, persifle un diplomate français. Un tel projet aurait dû passer dès la première lecture.» Un eurodéputé n'hésite d’ailleurs pas à reconnaître que «la conciliation est une occasion pour le Parlement européen d'affirmer son pouvoir, sa force.»
Au Conseil de se faire une raison: les parlementaires sont prêts à aller jusqu'au bras de fer pour obtenir davantage.

Matthieu David

 

Numéro 1

A moins d’appartenir au sérail, son nom ne vous dit probablement rien. Pourtant, Pierre Sellal est un personnage clé de la politique européenne du gouvernement français. Depuis mai 2002, cet énarque né à Mulhouse, ancien directeur de cabinet d’Hubert Védrine aux Affaires étrangères, est le Représentant permanent de la France auprès de l’Union européenne à Bruxelles. Sans doute le poste diplomatique le plus important: rien de moins qu’une sorte de vice-Premier Ministre pour les questions européennes, l’autorité politique exceptée. Nommé en Conseil des ministres pour une durée indéterminée, Pierre Sellal négocie, au sein du Coreper 2, les sujets des conseils Economie et Finances (Ecofin), Justice Affaires intérieures (JAI), et Affaires générales relations extérieures (CAGRE). Il supervise aussi les activités des 2OO fonctionnaires placés sous ses ordres. Tous les télégrammes de la RP portent sa signature.
Ses collaborateurs se disent impressionnés par sa capacité de travail et sa connaissance détaillée des rouages de la machine européenne. «Il a la mémoire et l’expérience. Des qualités essentielles pour exercer cette fonction délicate», constate un de ses collaborateurs. Ce communautariste du Quai d’Orsay, en effet, connaît bien la maison: il y a déjà été représentant permanent adjoint, avant de prendre la direction de la coopération européenne dans son ministère d’origine.
Son efficacité au Conseil fait la quasi-unanimité. Mais on lui reproche parfois de faire trop peu de cas du Parlement européen: «Il n’a rencontré la délégation PS que deux fois depuis 2004, alors que c’est la deuxième plus importante du PSE», déplore ainsi un eurodéputé français. Européen de conviction? Certainement, selon ce vétéran du journalisme bruxellois. Mais à ce détail près que «pour lui, la France a vocation à diriger cette Europe qui devient un peu n’importe quoi. C'est un européen convaincu, mais sans doute aussi un vrai souverainiste».

Matthieu David

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